Assalamualaikum finansial (Darsono, 2005). Pada tahun 1998 adalah tahun

Assalamualaikum Wr.

Wb.Puji syukur penulis panjatkankehadapan Tuhan Yang Maha Esa karena atas berkat rahmat-Nya karya tulis yangberjudul “Analisis Pembiayaan Defisit Anggaran Berupa Utang” dapat diselesaikantepat pada waktunya.Karya tulis ini disusun untuk memenuhitugas mata kuliah Pelaksanaan APBN. Dalam penyusunan karya tulis ilmiah ini,penulis mendapat banyak bantuan, masukan, bimbingan, dan dukungan dari berbagaipihak.

We Will Write a Custom Essay Specifically
For You For Only $13.90/page!


order now

Untuk itu, melalui kesempatan ini penulis menyampaikan terima kasih yangtulus kepada semuanya.Penulis menyadari bahwa karya tulis ini masih jauh dari sempurna danperlu pendalaman lebih lanjut. Oleh karena itu, penulis mengharapkan kritik dansaran dari pembaca yang bersifat konstruktif demi kesempurnaan karya tulisilmiah ini. Penulis berharap semoga gagasan pada karya tulis ini dapatbermanfaat.

A.Latar Belakang            Setiap tahunnya sistem APBNIndonesia disusun dengan konsep anggaran defisit” (Kusumaningrum. 2014). Sebelumtahun 2000 Indonesia menganut sistem anggaran berimbang, namun kemudiandigantikan dengan sistem defisit anggaran.

Sistem defisit anggaran adalah sistemanggaran dengan pengeluaran negara lebih besar daripada penerimaan negara.Intinya, penerimaan negara tidak mencukupi untuk membiayai seluruh pengeluaranpemerintah. Defisit anggaran adalah anggaran yang terbukti direncanakan untuk defisit,sebab budget constraint, pengeluaran pemerintah direncanakan lebih besar daripenerimaan pemerintah (G>T) untuk memenuhi tujuan bernegara (Rahardja danManurung. 2004). Defisit anggaran menurut (Anwar, Khoirul. 2014) adalah sebuahanggaran ketika terjadi pengeluaran lebih besar dari pajak. Sedangkan menurut (Dornbusch,Fischer, dan Startz.2000) defisit anggaran adalah selisih antara jumlah uangyang dibelanjakan pemerintah dan penerimaan dari pajak.

Kombinasi dari besaranpengeluaran dan penerimaan pemerintah terangkum dalam sebuah anggaranpemerintah.             Dalam perkembangannya selama PelitaI sampai akhir Pelita VI pada tahun 1998 defisit APBN ini menunjukkan jumlahyang cenderung berfluktuasi. Disisi lain, dalam periode yang sama sektor swastayang dicerminkan oleh pengeluaran konsumsi masyarakat dan investasi swasta jugamengalami perubahan setiap tahunnya (Agus,2005). Ketika krisis mulai melandaIndonesia pada pertengahan 1997, kondisi keuangan negara sebenarnya tidakterlalu buruk.

Pada tahun 1996 APBN surplus sebesar 1,9% dari PDB, utangpemerintah dari luar negeri adalah USD 55.3 miliar atau sekitar 24% dari PDBsedangkan utang dalam negeri tidak  ada.Realisasi APBN 1997 sampai dengan semester I juga baik. Surplus anggaransetengah tahun itu adalah 1,8% dari PDB dan utang pemerintah tidak banyakberubah.

Krisis telah mengubah itu semua, defisit anggaran membengkak dan hutangpemerintah meningkat tajam. Pada akhir Juni 1997 total hutang luar negerimeningkat menjadi USD140 miliar (sekitar 100% dari PDB). Pembayaran cicilan danbunga hutangnya mendekati sepertiga dari ekspor barang dan jasa. Dalam krisismata uang tahun 1997, rupiah terdepresiasi tajam sampai tingkat dimana sulituntuk dijelaskan hanya dengan perubahanfundamental ekonomi, sehingga menyebabkanmemburuknya keadaan semua perusahaan dan institusi finansial (Darsono, 2005).

Padatahun 1998 adalah tahun yang paling kelabu dalam krisis,Indonesia mengalamikombinasi dua penyakit ekonomi yang paling fatal yaitu; sektor riil yang macetdan hiper inflasi. Tahun tersebut PDB telah anjlok sampai 13%, inflalsimencapai sekitar 78% dengan harga makanan meningkat lebih dari dua kali lipat,kurs fluktuatif tak menentu serta anggaran negara berubah dari surplus menjadidefisit 1,7% dari PDB (Darsono, 2005).Padadasarnya konsep anggaran defisit bertujuan untuk memacu pertumbuhan ekonomi danmenciptakan ekspansi fiskal.

Pembangunan ekonomi tidak hanya tertumpu padapertumbuhan ekonomi saja tetapi juga pada peningkatan kesejahteraan, keamanan, sertakualitas sumber daya termasuk sumber daya manusia dan lingkungan hidup. Khususnyapertumbuhan ekonomi, diperlukan kebijakan yang kondusif agar tercapai peningkatanpertumbuhan ekonomi setiap tahun sesuai dengan yang sudah ditargetkan. Agarterciptanya suatu ekspansi fiskal, pemerintah menggunakan kebijakanpenganggaran defisit. Kebijakan anggaran defisit adalah kebijakan yangmenghendaki/menginginkan posisi pengeluaran negara lebih besar dari pada posisipenerimaan negara dalam satu tahun anggaran.

Akibat dari kebijakan anggarandefisit adalah dibutuhkannya pembiayaan untuk menutupi defisit anggaran. Kebijakanini bertujuan untuk menutupi keuangan pemerintah yang defisit, walaupun padakenyataannya banyak menimbulkan kontroversi.Menurut Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara,yang dimaksud dengan pembiayaan adalah semua penerimaan yang akan dibayarkembali dan semua pengeluaran yang akan diterima kembali, baik pada tahunanggaran yang bersangkutan maupun tahun anggaran berikutnya. Pembiayaandefisit anggaran dapat bersumber dari pembiayaan dalam negeri dan pembiayaanluar negeri.

Dalam rangka membiayai defisit anggaran pemerintah akanmengedepankan prinsip kemandirian dengan lebih memprioritaskan pendanaan yangbersumber dari dalam negeri. Namun padakenyataannya apabila kita melihat laporan APBN yang telah diterbitkan olehpemerintah Indonesia bahwa Indonesia belum bisa melakukan pembiayaan tersebutdengan usaha dalam negeri. Terbukti dengan masih adanya akun pembiayaan luar negeri(netto). Kebutuhan pembiayaan anggaran tersebut dipenuhi baik dari sumberpembiayaan utang maupun pembiayaan non utang.Pembiayaan melalui utang menjadi tulang punggungpembiayaan defisit di Indonesia selama ini, baik utang dalam negeri maupun luarnegeri. Utang atau dalam konteks ini utang negara berdasarkan Undang-UndangNomor 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara merupakan jumlah uang yangwajib dibayar pemerintah pusat dan/atau kewajiban pemerintah pusat yang dapatdinilai dengan uang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku,perjanjian, atau berdasarkan sebab lain yang sah.

Untuk mengkaji sumberpembiayaan utang dalam negeri sebagai instrumen kebijakan defisit anggaran,maka penulis tertarik untuk membahas tentang Analisis Pembiayaan DefisitAnggaran Berupa Utang.MenurutUndang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara utang merupakanjumlah uang yang wajib dibayar pemerintah pusat dan/atau kewajiban pemerintahpusat yang dapat dinilai dengan uang berdasarkan peraturan perundang-undanganyang berlaku, perjanjian, atau berdasarkan sebab lain yang sah. Sedangkanmenurut UUK No. 37 Tahun 2004 Pasal 1 ayat (6) utang adalah kewajiban yangdinyatakan atau dapat dinyatakan dalam jumlah uang baik dalam mata uangIndonesia maupun mata uang asing, baik secara langsung maupun yang akan timbuldikemudian hari atau kontinjen, yang timbul karena perjanjian atauUndang-Undang dan wajib dipenuhi oleh debitor dan bila tidak dipenuhi memberihak kepada kreditor untuk mendapat pemenuhannya dari harta kekayaan debitor. Terdapateberapa istilah terkait dengan utang pemerintah adalah:a.

       Refixingrate adalah porsi utang Pemerintah Pusat yang terekspos perubahan tingkat bungadalam waktu setahun mendatang.b.      Averagetime to maturity adalah rata-rata jatuh tempo pokok utang Pemerintah Pusat.

c.       DebtService Ratio (DSR) utang Pemerintah Pusat adalah rasio pembayaran utang pokok danbunga utang luar negeri Pemerintah Pusat terhadap penerimaan transaksi berjalanUtangdiperlukan negara untuk membiayai defisit APBN (Anggaran Pendapatan BelanjaNegara). Pembiayaan APBN melalui utang merupakanbagian dari pengelolaan keuangan negara yang lazim dilakukan oleh suatu negara.Utang merupakan instrumen utama pembiayaan APBN untuk menutup defisit, dapatpula digunakan untuk membayar kembali utang yang sudah jatuh tempo (debt refinancing). Ketika refinancing dilakukan, dilakukandengan terms and condition (biayadan resiko) utang baru yang lebih baik.

2. Cara Pemerintah Memperoleh SumberPembiayaan Berupa Utang.            Pemerintah membutuhkan pembiayaanguna menutupi APBN yang mengalami defisit. Realisasi penerimaan perpajakan yangtidak sesuai target menyebabkan defisit semakin besar dari jumlah defisit yangtelah ditetapkan sebelumnya. Oleh karena itu pemerintah membutuhkan sumberpembiayaan berupa utang. Pemerintah memperoleh sumber pembiayaan berupa utangdengan melakukan pinjaman maupun dengan cara menerbitkan Surat BerhargaNasional.a.

Melakukan Pinjaman            Pinjaman merupakan salah satu jenisutang negara. Pinjaman negara terdiri dari:1)Pinjaman Luar NegeriMenurut PP Nomor 10 Tahun 2011 Tentang Tata CaraPengadaan Pinjaman Luar Negeri dan Penerimaan Hibah, Pinjaman Luar Negeriadalah setiap pembiayaan melalui utang yang diperoleh Pemerintah dari PemberiPinjaman Luar Negeri yang diikat oleh suatu perjanjian pinjaman dan tidakberbentuk surat berharga negara, yang harus dibayar kembali dengan persyaratantertentu. Pinjaman Luar Negeri Dapat berasal dari World Bank, AsianDevelopment Bank, Islamic Development Bank dan kreditor bilateral (Jepang,Jerman, Perancis dll), serta Kredit Ekspor. Pinjaman luar negeri ini terbagilagi menjadi dua jenis, yaitu :a)     Pinjaman Tunai:Untuk budget support dan pencairannyadikaitkan dengan pemenuhan Policy Matrix di bidang kegiatan untuk mencapai MDGs(pengentasan kemiskinan, pendidikan, pemberantasan korupsi), pemberdayaanmasyarakat, policy terkait dengan climate change dan infrastruktur. change daninfrastruktur.b)     Pinjaman Kegiatan:Untuk pembiayaan proyek infrastruktur di berbagaisektor (perhubungan, energi, dll); proyek-proyek dalam rangka pengentasankemiskinan (PNPM).2)Pinjaman Dalam NegeriMenurut PP Nomor 54 Tahun 2008 Tentang Tata CaraPengadaan dan Penerusan Pinjaman Dalam Negeri, yang selanjutnya disingkat PDN adalah setiap pinjaman olehPemerintah yang diperoleh dari Pemberi Pinjaman Dalam Negeri yang harus dibayarkembali dengan persyaratan tertentu, sesuai dengan masa berlakunya.

PengadaanPinjaman Dalam Negeri, yang selanjutnya disebut dengan Pengadaan PDN adalahpengadaan pinjaman dalam mata uang rupiah yang dilakukan oleh Pemerintah, yangbersumber dari Pemerintah Daerah, Badan Usaha Milik Negara, dan Perusahaan Daerah,yang digunakan untuk membiayai Kegiatan tertentu. Pemberi Pinjaman DalamNegeri, yang selanjutnya disebut Pemberi PDN adalah BUMN, Pemerintah Daerah,dan Perusahaan Daerah yang memberi pinjaman kepada Pemerintah. b.

Menerbitkan Surat Berharga Negara (SBN)            SuratBerharga Nasional (SBN) merupakan bentuk lain dari utang negara selainpinjaman. SBN dalam Rupiah dan valuta asing, tradable &non-tradable, fixed & variable. Surat Berharga Nasional terdiri dari:1)Surat Utang Negara (SUN)Menurut UU Nomor 24 Tahun 2002 Tentang Surat UtangNegara, Surat Utang Negara adalah  suratberharga yang berupa surat pengakuan utang yang dijamin pembayaran bunga danpokoknya oleh negara RI sesuai masa berlakunya. Menurut Pasal 2 UU Nomor 24 Tahun 2002 Tentang Surat Utang Negara,SUN berbentuk warkat dan tanpa warkat. SUN juga diterbitkan dalam bentuk yangdapat diperdagangkan (tradable) atau tidak dapat diperdagangkan (non-tradable)di pasar sekunder. Jenis Surat UtangNegara terbagi menjadi :a)     Surat Perbendaharaan Negara (SPN/T-Bills)SuratPerbendaharaan Negara memiliki karakteristik jangka pendek (s.d. 12bulan) dan pembayaranbunga secara diskonto.

b)      ObligasiNegara (ON)ObligasiNegara memiliki jangka waktu lebih dari 12 bulan dengan kupon dan/atau denganpembayaran bunga secara diskonto. Obligasi Negara terdiri dari Obligasi Negara dengan Kupon (Coupon Bond) dan Obligasi Negara dengan Bunga Diskonto (Zero Coupon).2)Surat Berharga Syariah Negara (SBSN)Menurut UU Nomor 19 Tahun 2008 Tentang Surat Berharga SyariahNasional, SBSN adalah Surat Berharga Negara yang diterbitkan berdasarkan prinsipsyariah, sebagai bukti atas bagian penyertaan terhadap Aset  SBSN, baik dalam mata uang rupiah maupunvaluta asing. Aset SBSNadalah objek pembiayaan SBSN dan/atau Barang Milik Negara yang memiliki nilaiekonomis, berupa tanah dan/atau bangunan maupun selain tanah dan/atau bangunan,yang dalam rangka penerbitan SBSN dijadikan sebagai dasar penerbitan SBSN. SBSNditerbitkan dalam bentuk warkat atau tanpa warkat. SBSN juga terdiri atas SBSNyang dapat diperdagangkan (tradable) dan tidak dapat diperdagangkan(non-tradable).

 B. Peran Utang DalamMembiayai Defisit Anggaran.            Utangmerupakan bagian dari kebijakan fiskal (APBN) yang menjadi bagian darikebijakan pengelolaan ekonomi secara keseluruhan. Dengan adanya pengelolaanekonomi diharapkan dapat terciptanya kemakmuran rakyat dalam menciptaankesempatan kerja (pro job), mengurangi kemiskinan (pro poor), memperkuatpertumbuhan ekonomi (pro growth). Selain itu, dengan adanya pertumbuhan ekonomidiharapkan dapat meningkatkan keamanan dan ketertiban di lingkungan masyarakat.Sebagian besar orang memiliki asumsi bahwa utang selalu memberikan dampak yangnegatif  untuk kedepannya. Asumsi ini jelastidak benar.

Sebenarnya utang dapat memberikan efek positif  bagi pembangunan terutama ketika terjadidefisit anggaran. Ketika defisit anggaran terjadi atau kebijakan tersebutdiambil, perekonomian diarahkan pada jalur ekspansif yang dapat mempercepatpertumbuhan ekonomi. Dalam jangka panjang hal ini akan berdampak baik padaiklim perekonomian dan kesejahteraan. Kekurangan dana yang ditutupi daripembiayaan akan membantu mencapai tujuan tersebut. Pada tahun 2017 defisit anggaransebesar Rp330.167.

788.571 dan berhasil ditutup dengan akun pembiayaan utangsebesar Rp383.690.492.

775. Hal ini menunjukkan bahwa pembiayaan berupa utangmenjadi sumber pembiayaan utama bagi Indonesia. Utang memiliki peranan yangsangat vital dalam membiayai defisit anggaran.Dari tahun 2012 sampai September 2017 totalutang pemerintah pusat meningkat setiap tahunnya mengikuti kebutuhan pembiayaandefisit APBN serta akibat dari penambahan (akumulasi) dari utang tahun-tahunsebelumnya. Dengan adanya peningkatan jumlah utang menunjukkan bahwa pemerintahmelakukan utang setiap tahunnya guna membiayai defisit anggaran. Dapatdikatakan bahwa untuk saat ini Indonesia sangat bertumpu pada utang untukmembiayai defisit. C.Pengelolaan UtangDalam pengelolaan utang dibutuhkanprinsip-prinsip pengelolaan utang agar utang menjadi efektif, efisien,transparan, dan akuntabel.

Prinsip-prinsip pengelolaan utang antara lain:1. Prinsip Efektivitas Biaya Harus diupayakanuntuk memperoleh sumber dana dengan biaya yang relatif rendah dan risiko yangdapat diterima. 2. Prinsip Kehati-hatian Proses pengambilan keputusanagar dilakukandengan mengutamakan kehati-hatian, dengan menghindari keputusan yang bersifatspekulatif. 3.

Diversifikasi Dalam proses mendapatkanutang baru perlu dipertimbangkan berbagai alternatif sumberdana, mata uang, tingkat bunga, dan jangka waktu yang berbeda-beda, untukmemperoleh biaya utang yang relatif rendah. Diversifikasi juga digunakan untukmemperluas basis investor SBN dan kreditor, sehingga Pemerintah tidak bergantungpada satu golongan investor atau kreditor yang dapat melemahkan posisi tawarPemerintah.4. Transparansi danAkuntabel Pengadaan utang digunakansecara optimal dan efisien, transparan, dandapat dipertanggungjawabkan serta diperoleh dari hubungan yang salingmenguntungkan.

5. Bebas Ikatan Pengadaan PLN tidakboleh didasari oleh ikatan politik maupun ikatan lainnya yang dapat merugikannegara. 6.

MenjaminKesinambungan Fiskal Pengadaan utang harusdikaitkan dgnkemampuan membayar kembali, bersifat sementara dan dapat diterima sepanjangtidak ada ikatan politik, serta dgn persyaratan yang tidakmemberatkan negara. 7. Mekanisme APBN Pengadaan pinjaman dikeloladalam mekanisme APBN yang dalam pelaksanaannya dituangkan dalam bentuk programdan kegiatan.

8. MenunjangPertumbuhan Ekonomi Kegiatan yang dibiayai dari utang harusmemberikan dampak positif terhadap pertumbuhan ekonomi dan pemerataankesejahteraan masyarakat.Utang dilakukan denganmengedepankan prinsip kehati-hatian. Ketika akan berutang pemerintah harusmempertimbangkan resiko dan jatuh temponya. Resiko yang tidak terkendalinantinya akan memberikan dampak yang buruk bagi cadangan kas pamerintah. Halini terlihat dari besarnya porsi pembayaran bunga dan cicilan pokok utang.Begitu pula dengan jatuh tempo pinjaman. Periode yang singkat juga akanmembebani APBN.

Pada dasarnya, tujuanpengelolaan utang dalam jangka panjang adalah meminimalkan biaya utang dengantingkat resiko yang semakin terkendali (tingkat resiko rendah). Tujuanpengelolaan utang dapat dibagi dalam periode waktu terdiri atas:1. Tujuan Jangka Panjanga. Mengamankan kebutuhan pembiayaan APBN melalui utang denganbiaya minimal pada    tingkat risiko terkendali, sehinggakesinambungan fiskal dapat terpelihara. b.

  Mendukung upaya untukmenciptakan pasar Surat Berharga Negara (SBN) yang dalam,     aktif dan likuid.          2. Tujuan JangkaPendek            Memastikan tersedianya dana yang cukup untuk menutup defisitanggaran dan  membayar kewajiban pokok utang secaratepat waktu dan efisien. Dalam mencapai tujuan tersebut, diperlukanpanduan dalam pengelolaan utang yang diwujudkan melalui penyusunan strategipengelolaan utang, baik jangka panjang maupun jangka pendek.  Dengan strategipengelolaan utang negara berperan untuk:a. memberikan pedoman umum kepada setiap unit/lembaga/otoritasyang terkait dengan     pengelolaan utang agar prosespengambilan keputusan merefleksikan keselarasan antar     kebijakan pengelolaan utang, fiskal,moneter dan pengembangan pasar keuangan;b. memberikan keyakinan kepada semua pihak yang berkepentingandengan     penyelenggaraan keuangan negarabahwa utang Pemerintah akan dikelola secara baik     dan bertanggung jawab melalui suatuproses pengelolaan utang yang transparan dan     akuntabel;c. memfasilitasi penyusunan indikator kinerja utama (KPI/KeyPerformance Indicator) unit    pengelola utang;d.

 menerapkan praktek pengelolaan utang yang lazim di seluruhdunia untuk mencapai    pengelolaan utang yang baik (sounddebt management).Agar dapat melakukanpengelolaan yang baik, terdapat beberapa kebijakan yang dijadikan pedoman. Halini dimaksudkan supaya kebijakan utang yang diambil nantinya tidak berdampakpada pengurangan kemampuan pemerintah dalam memenuhi kewajibannya yaitumemberikan kesejahteraan rakyat. Beberapa kebijakan tersebut antara lain:a. Defisit anggaran dibatasimaksimal 3% dari Produk Domestik Bruto.

    Jumlah pinjaman dibatasi maksimal 60% dariProduk Domestik Bruto.b. Tidak ada agenda politik yang dipersyaratkan oleh pihakkreditor;c. Persyaratan lunak (jangka panjang, biaya relatif ringan),terutama dari multilateral dan    kreditor bilateral.d. Tambahan neto pinjaman luar negeri dianggarkan negatifsejak 2004, artinya jumlah    pembayaran kembali utang dianggarkanlebih besar dibanding dengan jumlah penarikan    pinjaman luar negeri baru;e.

 Mengutamakan penerbitan Surat Berharga Negara (SBN) Rupiahdi pasar dalam negeri,   dengan maksud:1)    Mewujudkan kemandiriandalam pembiayaan APBN;2)    Mendukung pengembanganpasar modal dengan memperluas basis investor                   melalui diversifikasiberbagai instrumen investasi bagi masyarakat;3)   Membantu pengelolaanlikuiditas pasar  misalnya melalui penerbitan                  instrument pasar uangMembantu pengelolaan likuiditas pasar, misalnya                  melalui penerbitaninstrument pasar uang (SPN).f. Membukaakses sumber pembiayaan di pasar internasional (global bond, global sukuk,   samurai bond) untukmeningkatkan posisi tawar Pemerintah sebagai peminjam (upper   hand borrower)